一、調(diào)研背景
自1997年實施土地整理以來，湖北省國土資源廳緊緊圍繞省委、省政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等“三農(nóng)”工作重點，集中資金、集中力量大規(guī)模實施了國土整治?！笆晃濉逼陂g，我省國家和省級共投入200.8億元，實施土地整治項目744個，建設(shè)規(guī)模1112萬畝，新增耕地102萬畝。2010年實施南水北調(diào)漢江沿線土地開發(fā)整理重大工程和整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范工程后，年度項目建設(shè)規(guī)模達(dá)到了380多萬畝，投資66億元。
我省國土整治工作取得明顯成效。一是完善了農(nóng)田水利設(shè)施，夯實了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。項目區(qū)農(nóng)田有效灌溉率達(dá)到85%以上，排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了20年一遇。二是提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低10%，糧食單產(chǎn)提高10%，在確保國家糧食安全的同時，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。三是通過土地開發(fā)整理，我省連續(xù)11年實現(xiàn)了耕地占補平衡，保障了經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展用地需求。四是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和村莊環(huán)境綜合整治，實行遷村騰地和中心村建設(shè)，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，美化了人居環(huán)境，改善了民生，也為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了重要平臺。
在取得成績的同時，大規(guī)模、集中性的國土整治投資對國土整治項目管理帶來了極大挑戰(zhàn)，尤其是在國土整治項目施工招投標(biāo)管理方面。為此，省國土資源廳做了一系列創(chuàng)新性的制度建設(shè)和推廣執(zhí)行工作。
其中：2003年，出臺了《湖北省土地整理項目施工招投標(biāo)管理暫行辦法》；2007年，出臺了《湖北省土地開發(fā)整理項目施工招標(biāo)投標(biāo)管理實施細(xì)則》；2008年，聯(lián)合省招標(biāo)監(jiān)督管理局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目招投標(biāo)工作的通知》（鄂土資發(fā)〔2008〕62號）；2009年又聯(lián)合省招標(biāo)監(jiān)督管理局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強土地開發(fā)整理施工項目招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的通知》（鄂土資發(fā)〔2009〕68號）；2010年，出臺了《湖北省土地整治項目施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；2011年，又先后出臺了《湖北省土地整治項目施工招標(biāo)投標(biāo)資格審查管理辦法》、《湖北省土地整治項目施工招投標(biāo)評標(biāo)辦法》等一系列地方部門規(guī)章和法規(guī)性文件，還有配套陸續(xù)出臺的與國土整治項目施工招投標(biāo)相關(guān)的其他法規(guī)。
通過不懈努力，我省逐步形成了脈絡(luò)比較清晰、內(nèi)容不斷更新的國土整治項目施工招投標(biāo)管理制度體系。這些制度在過去十年里對當(dāng)時的國土整治項目施工招投標(biāo)工作起到了明顯的規(guī)范管理作用，實現(xiàn)了歷史性的突破。然而，招投標(biāo)活動本身是一個“道高一尺魔高一丈”漸進(jìn)式的博弈過程，隨著國土整治事業(yè)的發(fā)展，從各地情況反映、社會議論和紀(jì)檢實踐來看，我省國土整治項目施工招投標(biāo)方面隱含的問題依然頗多，現(xiàn)有的國土整治項目施工招投標(biāo)辦法面臨一次的大的調(diào)整。而看似簡單的招投標(biāo)方法的些許改進(jìn)，確給我們引發(fā)了對國土整治項目實施監(jiān)管全過程的深入思考。
為此省整治局通過省采購中心公開招標(biāo)，優(yōu)選湖北經(jīng)濟學(xué)院承擔(dān)《湖北國土整治項目招投標(biāo)辦法研究》課題，并組織課題組開展了此問題的專題調(diào)研。
二、目前國土整治項目招投標(biāo)亂象
1、參與施工投標(biāo)施工企業(yè)數(shù)量多，來源雜，信譽差別大，管理難。據(jù)湖北省社科院有關(guān)課題組調(diào)研報告統(tǒng)計，2010年以來因參與圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)、假借資質(zhì)等活動而被省廳列入黑名單的施工企業(yè)已達(dá)261家。而2011年省國土廳公布的備案施工企業(yè)845家，其中約30%為建筑一級資質(zhì)以上，約40%為建筑二級資質(zhì)，約20%為建筑三級資質(zhì)，約10%為其他資質(zhì)（含水利、園林、公路、市政、地災(zāi)）。
國土整治項目技術(shù)含量較低，從市場公開、鼓勵競爭角度而言，法理上確應(yīng)向最低資質(zhì)級別的建筑業(yè)企業(yè)放開市場，但與此同時也讓國土整治項目備案施工隊伍魚龍混雜，國土部門管理難度加大。同時這些資質(zhì)信譽參差不齊的企業(yè)基本都不是國土廳頒發(fā)的資質(zhì)，除了列入國土廳國土整治施工企業(yè)黑名單，二年內(nèi)不允許其從事國土整治項目外，國土部門沒有其他更為嚴(yán)厲的處罰措施，從而使其在國土整治項目施工市場上更為肆無忌憚。
2、假借資質(zhì)現(xiàn)象普遍存在。由于國土整治項目一般標(biāo)段較?。?SPAN lang=EN-US>300萬—500萬），時間較長（一年以上），結(jié)算較慢，施工環(huán)境較差（遠(yuǎn)離城市），正規(guī)施工企業(yè)在正常經(jīng)營管理水平下難以取得社會平均利潤，所以往往不愿投入人力物力去具體實施，而將資質(zhì)出借給某些有一定活動能力，但不具備經(jīng)濟實力和技術(shù)實力的所謂老板以牟取管理費收入。具體施工一般也由假借資質(zhì)的老板組織當(dāng)?shù)夭痪邆滟Y格的施工人員實施。施工企業(yè)投標(biāo)時承諾參與實施的項目經(jīng)理和五大員往往只在跟業(yè)主簽約和應(yīng)付省廳項目檢查驗收時才出面。
3、圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。經(jīng)調(diào)查，一個投資3000萬項目，往往劃分為8個300-萬500萬的標(biāo)段，一般情況下，投標(biāo)報名施工企業(yè)總數(shù)能達(dá)到200家，平均每個標(biāo)段能達(dá)到25家。而私下其實是10多個所謂老板各自假借了10-20個不等的施工企業(yè)資質(zhì)在圍標(biāo)。在報名后，通過各地私下的圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)圈子，10多個老板各自依據(jù)實力、中標(biāo)意愿和參與投入情況，有的協(xié)商，有的強買，有的甚至恐嚇，最終有8個老板獲得8個標(biāo)段資格，其余的參與老板按各自投入的資質(zhì)比例從協(xié)商后實際中標(biāo)的八個老板那里分別取得補償，并離場。其中，外地投標(biāo)人往往最終被排斥在外。最后不管是哪個企業(yè)中標(biāo)，都是這八個老板與中標(biāo)企業(yè)簽訂假借資質(zhì)的合作協(xié)議。這種現(xiàn)象目前還普遍存在。
4、大量費用損耗在招投標(biāo)過程的中間環(huán)節(jié)。以上例來算，每一個老板都要準(zhǔn)備15家甚至更多資質(zhì)報名，按照現(xiàn)行國土整治項目施工招投標(biāo)管理辦法要求，一家企業(yè)投標(biāo)保證金60萬—80萬。假設(shè)一個老板自有資金只有120萬，準(zhǔn)備15家資質(zhì)則最少要舉債780萬。這些錢按招投標(biāo)管理要求要在綜合招投標(biāo)中心投標(biāo)保證金賬戶放置一個月時間，按目前通行的民間短期利率月息4分，利息達(dá)30萬，還有借用每一家資質(zhì)收取的管理費、資料費、標(biāo)書制作費和企業(yè)派出人員的招待費、辛苦費，一般要10000元一家，則要15萬。另外還要準(zhǔn)備部分買標(biāo)的錢，補償退出的投標(biāo)人。最后往往中一個400萬的標(biāo)段，在招投標(biāo)方面的實際支出要達(dá)到60萬，也就是15%。再算上稅金5%和企業(yè)假借資質(zhì)收取的3%管理費，利潤20-30%，業(yè)主項目前期各類費用15%，項目總投資往往只有32-42%是真正用于工程實體建設(shè)。
5、部分地方圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象愈演愈烈，甚至出現(xiàn)專業(yè)投標(biāo)人。所謂專業(yè)投標(biāo)人是指專門提供投標(biāo)保證金，組織施工企業(yè)參與國土整治項目投標(biāo)，組織施工企業(yè)完成報名，參加預(yù)審，并制作標(biāo)書等一條龍服務(wù)，但并不參與工程施工，而是中標(biāo)后以中標(biāo)價的15-18%直接賣標(biāo)的人。專業(yè)投標(biāo)人對工程是不負(fù)責(zé)的，他只需要出錢借資質(zhì)，組織投標(biāo)，直接賺取高額利息和服務(wù)費。施工老板因為不具備中標(biāo)實力，對藉此參與國土整治項目也能接受，當(dāng)然花出去的高額費用自然必須由他自己在項目施工過程中中采取偷工減料的非法手段掙回來。這樣給國土整治項目帶來的問題也就難免了。
6、部分招標(biāo)代理機構(gòu)有意無意泄漏報名信息，加劇了招投標(biāo)混亂局面。由于掌握投標(biāo)企業(yè)報名信息，參與部分招投標(biāo)資格預(yù)審、標(biāo)段劃分、評標(biāo)定標(biāo)過程，部分招投標(biāo)代理機構(gòu)違背職業(yè)道德，通過各種形式，或明或暗參與圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)，興風(fēng)作浪，助推了圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)行為。
7、國土整治項目施工招投標(biāo)亂象負(fù)面影響大。目前實際參與國土整治施工的施工老板大部分是地方閑散人員，往往不具備經(jīng)濟實力和技術(shù)實力，但大肆通過偷工減料、欺瞞業(yè)主單位、腐蝕監(jiān)管人員等不法方式，其中部分人實現(xiàn)了不正當(dāng)?shù)母哳~利潤。暴富后的這些人購買豪車、賭博、包二奶，在當(dāng)?shù)睾艽蟪潭壬弦l(fā)群眾議論和紀(jì)檢部門關(guān)注，加上國土部門個別人員的廉潔自律問題，客觀上造成了極其惡劣的社會影響，某種程度上間接敗壞了國土整治項目的惠民形象，也將國土部門帶進(jìn)了紀(jì)檢部門的視野之中。由于長期在紀(jì)檢部門的聚光燈下運行，各類不利于國土事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的問題也紛紛引發(fā)。
三、各地在國土整治項目施工招投標(biāo)中的實踐與創(chuàng)新
1、荊州模式：荊州市曾經(jīng)一度是國土整治腐敗案件的高發(fā)區(qū)。為了有效預(yù)防腐敗，促進(jìn)國土整治事業(yè)健康發(fā)展，荊州市局聯(lián)合荊州市紀(jì)委、荊州市監(jiān)察局，下發(fā)了荊紀(jì)發(fā)（2011）7號文，明確全市項目統(tǒng)一進(jìn)入荊州市招投標(biāo)中心，采取“資格審查、明標(biāo)明投、搖號中標(biāo)、全程監(jiān)督”一次性搖號中標(biāo)的方式進(jìn)行。荊州模式得到省市紀(jì)委的充分肯定，先后被《人民日報》、中央治工辦、國務(wù)院法制辦、省政府網(wǎng)站報道。調(diào)研中當(dāng)?shù)貒粮刹科毡榉从掣骷夘I(lǐng)導(dǎo)、強力部門打招呼的基本沒有了，紀(jì)檢部門也不整天盯著不放了，國土部門能想事能干事了，工作環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)。
2、荊門模式：荊門市在吸收荊州市“明標(biāo)明投”、“統(tǒng)一在市級招投標(biāo)中心進(jìn)行招投標(biāo)”的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了招投標(biāo)流程，甚至將開標(biāo)現(xiàn)場主持詞都制作了標(biāo)準(zhǔn)格式。同時結(jié)合實際，創(chuàng)新了“即時報名”方式，就是當(dāng)天截止報名，當(dāng)天資格預(yù)審，當(dāng)天搖號開標(biāo)，大大降低了投標(biāo)企業(yè)圍標(biāo)串標(biāo)的可能。
3、宜昌模式：宜昌市采取的網(wǎng)上投標(biāo)方式。從2009年來逐步在全市范圍內(nèi)的公共資源交易平臺實行網(wǎng)上招投標(biāo)，結(jié)合網(wǎng)員制管理，將報名方式改為網(wǎng)上報名，將標(biāo)段報名信息完全封鎖，使投標(biāo)企業(yè)無法進(jìn)行圍標(biāo)串標(biāo)，從而將圍標(biāo)串標(biāo)防范于未然，也收到了良好的效果。
4、仙桃模式：仙桃市采取了“結(jié)合擇優(yōu)的搖號中標(biāo)”招投標(biāo)形式。仙桃市在采取搖號中標(biāo)方式進(jìn)行招投標(biāo)的同時，創(chuàng)新性的在全市范圍內(nèi)開展了國土整治項目施工企業(yè)質(zhì)量和誠信評比，在公開報紙上對全市國土整治施工企業(yè)按照質(zhì)量、進(jìn)度、誠信等方面進(jìn)行了排序。對優(yōu)秀的施工企業(yè)和項目經(jīng)理公開特別提供，參加指定項目搖號中標(biāo)招投標(biāo)活動的機會，以作為獎勵；對排序倒數(shù)的后十名施工企業(yè)給予了責(zé)令退出當(dāng)?shù)厥袌龅奶幜P。獎罰分明促使各施工企業(yè)紛紛投入精力時間，積極做好當(dāng)前國土整治項目施工經(jīng)營管理，確保質(zhì)量、進(jìn)度，以便于有更多機會參加搖號中標(biāo)。從而使當(dāng)?shù)貒琳雾椖渴┕ふ型稑?biāo)市場秩序井然。
四、招投標(biāo)問題原因分析：
1、國土整治項目施工的不正當(dāng)暴利是產(chǎn)生招投標(biāo)問題的根源。在我們的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一個悖論：從現(xiàn)實情況來橫向比較，土地整治施工定額比水利、市政、土建等行業(yè)的同類施工定額要低，也就是說，從定額來看，國土整治項目施工比水利、市政、土建工程要掙得少。然而實際上，國土整治項目施工招投標(biāo)競爭比水利、市政、土建項目激烈，一個標(biāo)段往往出現(xiàn)二三十家企業(yè)競標(biāo)，最終利潤率也相對較高。
解釋上述悖論唯一理由是：國土整治項目施工偷工減料比其他項目相對嚴(yán)重，造成不掙錢的項目卻有暴利空間。
從已經(jīng)實施搖號中標(biāo)的幾個市州調(diào)研情況看，搖號中標(biāo)也僅僅能解決串標(biāo)、圍標(biāo)問題，一個標(biāo)段招標(biāo)報名20家施工企業(yè)的情況仍然大量存在。而仙桃市在設(shè)計審查階段，結(jié)合平原土地整理特點，將容易出現(xiàn)偷工減料的“土方平整”、“新建泥結(jié)石路”、“表土剝離”等分部分項工程取消，同時加強項目日常監(jiān)管，將工程利潤控制在正常水平。從歷次招投標(biāo)情況看，一般一個標(biāo)段招標(biāo)只有5家左右施工企業(yè)報名。
因此，從根本上說，加強項目監(jiān)管，讓國土整治項目施工的利潤恢復(fù)到正常社會平均利潤上，招投標(biāo)問題就應(yīng)該自然迎刃而解。
2、國土整治項目客觀上管理難度大。首先，國土整治施工面大（一個項目往往施工區(qū)域達(dá)到1-3萬畝），施工部位點線面縱橫交錯，日常監(jiān)理、工程計量、竣工驗收難度大；其次，業(yè)主是國土部門，受益人是村組農(nóng)民，總體利益原則上一致，但具體出發(fā)點、落腳點各不相同，動作很難一致，容易造成誤解。再次，國土整治項目使用財政資金，招投標(biāo)監(jiān)管、財政評審、工程審計等均獨立，滿足項目本身科學(xué)合理的設(shè)計、施工、驗收等時效要求，需要多個部門統(tǒng)一行動，容易顧此失彼；最后由于這些客觀原因的存在，導(dǎo)致部分縣市出現(xiàn)畏難情緒，怕惹麻煩，只求監(jiān)管形式到位，個人免責(zé)，不愿深入項目切實管好，造成招投標(biāo)等監(jiān)管責(zé)任嚴(yán)重缺失，某些地方出現(xiàn)“業(yè)不由主”的現(xiàn)象。某些地方因為怕出事，甚至不愿申請新項目。
3、國土整治投資增長太快，國土整治管理隊伍建設(shè)、參與機構(gòu)發(fā)展滯后。起步十余年來，國土整治投資從每年幾億發(fā)展到如今每年幾十億，工作任務(wù)量持續(xù)增加，工作內(nèi)涵極大豐富，工作難度也不斷加大。各級國土整治項目部門從無到有，工作機制不斷調(diào)整。國土整治管理人員由國土部門各個行政崗位調(diào)整過來，普遍在項目管理方面水平、經(jīng)驗、能力不足。參與中介機構(gòu)建設(shè)、執(zhí)業(yè)行為、信用體系從無到有，創(chuàng)新工作很多，執(zhí)行監(jiān)督較難。而目前廣大農(nóng)村對持續(xù)加大國土整治熱切期望，各級領(lǐng)導(dǎo)對通過國土整治引導(dǎo)服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快“四化同步”寄予厚望。國土整治管理人才、參與機構(gòu)在數(shù)量與質(zhì)量上的缺乏是國土整治管理部門面臨的非常嚴(yán)峻的實際困難。
4、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管跟不上形勢發(fā)展的需要。在國土整治項目施工環(huán)節(jié)，由于利益的驅(qū)使，各環(huán)節(jié)的監(jiān)管漏洞被充分放大。比如現(xiàn)狀地形圖中，溝渠斷面和道路田坎標(biāo)高的測繪精度往往不高，施工單位會利用這個因素虛報工程量。比如有時設(shè)計成果因各種原因出現(xiàn)錯誤，施工單位就借機突出設(shè)計問題，從而迫使監(jiān)管部門同意設(shè)計變更，來增加贏利項目。又如按照設(shè)計要求應(yīng)該做表土剝離工序，施工單位實際施工時省略該程序，直接翻耕。再如國土整治項目是惠民項目，村組要求往往會得到監(jiān)管部門支持。施工單位就勾結(jié)村組干部，要求設(shè)計變更，而設(shè)計變更往往直接帶來施工贏利項目增加，非贏利項目減少。還有的施工單位勾結(jié)監(jiān)理單位和管理部門把實際修復(fù)田間道以新建田間道報量，兩者之間每平米價差達(dá)到100元，一條1000米的路就能達(dá)到10萬元的價差。還有的降低構(gòu)筑物水泥標(biāo)號，減少U型槽墊層，虛報橋基，涵閘隱蔽工程等如此種種，不一而足。
加強項目監(jiān)管是解決圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)問題的根本方法。形勢的發(fā)展需要我們樹立危機感、使命感，不斷加快改進(jìn)。加強項目監(jiān)管，不是不讓國土資整治項目施工隊伍賺錢，而是合理賺錢，是讓國土整治項目施工利潤回歸正常水平。只有這樣，才能真正解決圍標(biāo)串標(biāo)買標(biāo)賣標(biāo)問題和其帶來相關(guān)負(fù)面影響，重塑國土整治部門形象。
五、近期措施
1、盡快推出《湖北省國土整治項目施工招投標(biāo)隨機抽取管理辦法》。該辦法擬把各類國土整治項目施工項目招投標(biāo)統(tǒng)一交由省內(nèi)各市州綜合招投標(biāo)平臺進(jìn)行，明標(biāo)明投，即時報名，即時開標(biāo)，有效抑制了圍標(biāo)串標(biāo)行為，降低了企業(yè)綜合投標(biāo)成本，縮短了項目招投標(biāo)時間，降低了國土整治干部廉政風(fēng)險，有利于國土整治管理部門集中精力強化項目實施監(jiān)管。
2、加強國土整治項目施工日常監(jiān)管。充分發(fā)揮監(jiān)理機構(gòu)作用，適當(dāng)上收監(jiān)理機構(gòu)選聘權(quán)限，在確保監(jiān)理費用的同時，強調(diào)監(jiān)理機構(gòu)嚴(yán)格履行職責(zé)。在已經(jīng)建立的國土整治項目管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)監(jiān)理工作的日常在線管理。
3、改革現(xiàn)有國土整治項目驗收辦法。考慮變項目完成后一次性總驗收結(jié)算為日常驗收、日常結(jié)算和總驗收、總結(jié)算相結(jié)合。學(xué)習(xí)審計部門模式，借助國土廳已備案的造價、審計等中介機構(gòu)力量，嘗試日常政務(wù)窗口報驗，形成日常規(guī)范報驗機制，從根本上解決項目驗收存在的問題，科學(xué)合理驗收。
4、推行縣級審計部門對國土整治項目的全程審計，跟蹤審計。把國土整治項目施工監(jiān)管工作放到陽光下規(guī)范，以過程審計來確保最終結(jié)果真實可靠。
5、建立縣市級國土整治項目庫。結(jié)合目前省廳正在進(jìn)行的縣級國土整治專項規(guī)劃編制工作，對國土整治項目的選址、測繪、可研和規(guī)劃設(shè)計在時間上留出足夠的余地，嚴(yán)格按“流域、水系綜合治理，集中連片、因地制宜，先易后難、分年實施，兼顧社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益”的原則來安排項目，有效的保證群眾參與，選址得當(dāng)，測繪精確，規(guī)劃設(shè)計科學(xué)合理。
6、爭取財政部門支持，向市州下放財政評審權(quán)限。積極向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報，加強和財政部門溝通，協(xié)商能否將國土整治項目的財政評審程序下放到市州財政局，在確保財政評審質(zhì)量的同時，提高國土整治項目的審批效率。
7、建立國土整治項目實施監(jiān)管體系。在省廳以往廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊督辦、中介機構(gòu)大檢查和整治局日常督辦等形式的基礎(chǔ)上，建立項目實施責(zé)任制。明確縣市國土整治項目監(jiān)管直接責(zé)任人，對國土整治項目開展日常進(jìn)度、質(zhì)量、管理規(guī)范情況實行日常監(jiān)督，對質(zhì)量差、進(jìn)度慢的縣市通報公示預(yù)警，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談。
8、加強測繪、設(shè)計、監(jiān)理、造價、審計等中介隊伍的考核考評。優(yōu)勝劣汰，建立一支誠信專業(yè)的國土整治中介技術(shù)隊伍。
六、長期對策
1、進(jìn)一步加強對國土整治部門管理模式的思考。嘗試改變現(xiàn)行的國土整治部門既制定政策又具體實施，集裁判員和運動員于一身的管理模式。讓各級國土整治部門只負(fù)責(zé)國土整治項目的立項、監(jiān)管和驗收，把測繪、可研、規(guī)劃設(shè)計、施工、招投標(biāo)、監(jiān)理等工作的發(fā)包管理責(zé)任交給地方政府，也就是國土整治部門只做裁判員，不參與項目具體實施，從而確保國土整治部門的裁判員言行公正客觀，形成獨立的第三方監(jiān)督機制。在鼓勵地方政府積極開展國土整治工作的同時，由國土整治部門專門指導(dǎo)和監(jiān)督。
2、進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒各地先進(jìn)做法。
【廣西“龍州模式”】“小塊并大塊”：在同一片土地范圍內(nèi)，不改變原有土地承包總面積，只改變地塊的地理位置，將其整合到一塊；實行“以獎代補”：農(nóng)民自愿“小塊并大塊”的耕地，平整和配套設(shè)施工程建設(shè)都可得到獎勵；實行經(jīng)營權(quán)與管護責(zé)任統(tǒng)一：耕地整治工程和土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整結(jié)束后，明確使用者及其管護責(zé)任。
龍州模式將項目區(qū)群眾納入到國土整治事業(yè)中，找到了一種群眾參與國土整治工程的有效途徑，真正實現(xiàn)了國土整治實施者與受益者的高度統(tǒng)一，探索了一條國土整治工作長期有效持續(xù)開展的道路，值得我省國土整治管理工作借鑒。
【湖南“宇田模式”】“企業(yè)自建、以補代投”。企業(yè)或個人自籌資金開展土地整治，自己負(fù)責(zé)項目申報和建設(shè)，政府負(fù)責(zé)審批、驗收并給予適當(dāng)補助。“宇田模式”是種地者花自己的錢、按產(chǎn)業(yè)需要整地，省去了招投標(biāo)程序、項目設(shè)計變更程序、避免了與原土地使用者的矛盾，加快了工程進(jìn)度，保證了施工質(zhì)量，提高了資金使用效率，實現(xiàn)了國土整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相互促進(jìn)，良性互動。當(dāng)然也要注意防范企業(yè)套用補助資金的現(xiàn)象。
3、積極引導(dǎo)民間資本和社會資本參建國土整治項目。從調(diào)研情況來看，我省有很多國土整治項目吸收了社會資金。如鐘祥彭墩村、沙洋王坪村、麻城彭店鎮(zhèn)、嘉魚官橋村在實施增減掛鉤項目中，由政府、企業(yè)、社會共同出資，將增減掛鉤項目與省級投資土地整理項目相結(jié)合，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
黨的十八大和湖北省委第十次黨代會提出了“新四化”的宏偉目標(biāo)，在建設(shè)“美麗湖北”的歷史進(jìn)程中，國土整治工作只有不斷開拓創(chuàng)新，積極思考實踐，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)上，使有限的國土整治資金更好的促使整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境明顯改善，農(nóng)村土地利用格局明顯優(yōu)化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營取得明顯成效，耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力明顯提高，才能真正發(fā)揮國土部門應(yīng)有的作用，做到“有為才有位”。