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地方政府隱性債務(wù)化解“3+12”策略工具
作者:   來(lái)源:   日期: 2023-10-19  人氣: 2423 




01
地方政府隱性債務(wù)化解概述


2023年6月26日,審計(jì)署發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出,“49個(gè)地區(qū)通過(guò)承諾兜底回購(gòu)、國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)等方式,違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元”。地方政府隱性債務(wù)是社會(huì)各方關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題,雖然自新《預(yù)算法》等實(shí)施以來(lái),進(jìn)入了地方政府債務(wù)規(guī)范管理新階段,但是,地方政府仍存在各種隱性債務(wù)。單單是審計(jì)署公布的《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示:5個(gè)省的6市縣違規(guī)舉債,合計(jì)形成隱性債務(wù)154.22億。因此,為避免引發(fā)財(cái)政危機(jī)等,采取有效的措施化解和控制隱性債務(wù)尤為重要。


表1-1  關(guān)于隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算


(注:該表摘自《統(tǒng)籌發(fā)展與安全:中國(guó)政府債務(wù)研究》部分內(nèi)容)


結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)管理發(fā)展,可將地方政府隱性債務(wù)化解過(guò)程大致分為:2015-2018年的地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)階段、2018年-至今的化解存量與嚴(yán)控增量階段。


1、2015-2018年:地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)


2014年下半年,國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)文對(duì)存量債務(wù)按照先清理、后甄別的順序展開(kāi)全面的清理工作。“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換”。同時(shí),強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)政府融資職能,融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù),地方政府新增或有債務(wù)必須嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保范圍內(nèi),并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。


與此同時(shí),新《預(yù)算法》實(shí)施之后,由于地方政府合法舉債的唯一途徑為發(fā)行地方政府債券。地方政府與融資平臺(tái)間的債務(wù)關(guān)系首次明晰,標(biāo)志著首輪政府債務(wù)化解工作的開(kāi)啟。根據(jù)財(cái)政部披露數(shù)據(jù),2015-2018年,全國(guó)分別發(fā)行3.20萬(wàn)億元、4.88萬(wàn)億元、2.77萬(wàn)億元和1.35萬(wàn)億元置換債券,合計(jì)12.20萬(wàn)億元。


2、2018年-至今:化解存量與嚴(yán)控增量


在新《預(yù)算法》實(shí)施的過(guò)渡階段,地方政府不規(guī)范的通過(guò)PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式大量融資,新增了政府隱性債務(wù)。2017年7月,政治局會(huì)議提出了“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有效規(guī)范地方政府舉債融資,堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年8月,《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕27號(hào))明確隱性債務(wù)范圍,并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展隱性債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì),要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。


表1-2 關(guān)于政府隱性債務(wù)化解的相關(guān)文件



隨著債務(wù)化解工作的不斷推進(jìn),中央層面先后推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點(diǎn)、全域無(wú)隱債試點(diǎn)等化債方案,各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務(wù)。在各地政府2023年的預(yù)算報(bào)告和政府工作報(bào)告當(dāng)中,共有十多個(gè)省份(自治區(qū)、直轄市)提及了隱債化解進(jìn)度。其中,北京和廣東表示已經(jīng)完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)要求;內(nèi)蒙古也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了3個(gè)旗區(qū)的隱債清零;廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陜西、甘肅和天津表示超額完成年度化債任務(wù)。


02
地方政府隱性債務(wù)化解策略


對(duì)于地方政府債務(wù)化解策略,學(xué)術(shù)界、政府職能部門(mén)等不同主體基于自己的功能定位從原則、理論、實(shí)踐操作層面提出不同解決方案或形成不同解決模式。2018年,財(cái)政部在《地方全口徑債務(wù)清償統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六種債務(wù)化解方式,包括“安排財(cái)政資金償還;出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還;利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營(yíng)收入償還;合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù);通過(guò)借新還舊、展期等方式償還;采取破產(chǎn)重整或清算方式化解”。


結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策、學(xué)術(shù)理論以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),我們提出了圍繞“債務(wù)平滑、債務(wù)轉(zhuǎn)化、債務(wù)償還”三大策略方向,主要運(yùn)用“債務(wù)置換、債務(wù)重組、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混合所有制改革、股權(quán)合作、ABS、REITs、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)上市、私募融資、基金投資”十二種工具,建立明確的債務(wù)化解規(guī)劃,制定分年度債務(wù)化解目標(biāo),切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)政府隱性債的化解,促進(jìn)地方政府投融資運(yùn)作健康可持續(xù)。



圖2-1  地方政府債務(wù)化解策略與工具


(一)債務(wù)平滑

債務(wù)平滑是指在政府或國(guó)企平臺(tái)無(wú)法直接化解集中清償壓力時(shí),通過(guò)國(guó)企平臺(tái)以債務(wù)置換和債務(wù)重組實(shí)現(xiàn)債務(wù)周轉(zhuǎn)償還。其中,債務(wù)置換通常是指通過(guò)適當(dāng)?shù)睦收酆辖鑱?lái)新債還上舊債,包括銀行債務(wù)展期、公司債券置換等。債務(wù)重組是指采取調(diào)整債務(wù)本金、改變債務(wù)利息等各種手段,對(duì)債權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,以達(dá)到減輕債務(wù)壓力等目的。


遵義道橋是債務(wù)置換展期的典型案例。在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)下,遵義最大的城投發(fā)債主體遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司將銀行貸款展期20年,前十年不還本、只付息,后十年逐步還本、同步利率也由4%-7%,降至約3%。


(二)債務(wù)轉(zhuǎn)化

債務(wù)轉(zhuǎn)化即根據(jù)隱性債務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性程度,積極創(chuàng)造條件進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化改造,轉(zhuǎn)化為合規(guī)債務(wù)。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混改等方式。債務(wù)轉(zhuǎn)化需要具備三個(gè)條件:


(1)對(duì)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目,可將其合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù);

(2)對(duì)具備經(jīng)營(yíng)條件的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目,可通過(guò)引入社會(huì)資本等方式,將其改造為社會(huì)資本的債務(wù);

(3)對(duì)實(shí)行市場(chǎng)化改造的隱性債務(wù)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)調(diào)整債務(wù)主體,理順政企關(guān)系,真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。凡實(shí)行市場(chǎng)化改造隱性債務(wù)項(xiàng)目,在經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)審核確認(rèn)后,再對(duì)該項(xiàng)隱性債務(wù)作相應(yīng)注銷處理。



圖2-2  債務(wù)轉(zhuǎn)化示意圖


例如,某市的供水公司存在隱性債務(wù),社會(huì)資本通過(guò)股權(quán)收購(gòu)和增資該供水公司,覆蓋隱性債務(wù)規(guī)模。社會(huì)資本獲得市政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí)社會(huì)資本承擔(dān)原供水公司的債務(wù)。社會(huì)資本提供全市供水的運(yùn)營(yíng)服務(wù),市政府通過(guò)調(diào)整水價(jià)并對(duì)社會(huì)資本的供水服務(wù)進(jìn)行付費(fèi),社會(huì)資本通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益償付對(duì)應(yīng)的隱性債務(wù)。


(三)債務(wù)償還

債務(wù)償還是指地方政府或國(guó)企平臺(tái)通過(guò)存量資產(chǎn)盤(pán)活、財(cái)政資金、國(guó)資增收等方式直接清償化解地方政府隱性債務(wù)。在當(dāng)前政府可用財(cái)力緊張的情況下,如何實(shí)現(xiàn)政府存量資產(chǎn)的有效盤(pán)活是關(guān)鍵。


1、存量資產(chǎn)盤(pán)活償還

存量資產(chǎn)盤(pán)活償還是指采取各種方式來(lái)整合資產(chǎn)并且利用好現(xiàn)有的資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值,利用回收資金償還政府隱性債務(wù)?;趪?guó)家政策文件,以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),政府存量資產(chǎn)盤(pán)活方式總結(jié)為以下四大方式:


? 資產(chǎn)更新改造運(yùn)營(yíng)盤(pán)活,是指對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建、規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型,使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運(yùn)營(yíng)效率提升,充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值,實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤(pán)活。


? 資產(chǎn)資本運(yùn)作配置盤(pán)活,是指以資本最大限度增值為目的,通過(guò)資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對(duì)資本進(jìn)行運(yùn)籌和經(jīng)營(yíng),將缺乏流動(dòng)性存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成流動(dòng)性強(qiáng)的金融產(chǎn)品,提高資金的利用效率。


? 資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤(pán)活,是指通過(guò)PPP模式、混合所有制改革、股權(quán)合作等市場(chǎng)化方式,引入并借助第三方的專業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等,提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率與質(zhì)量,進(jìn)而盤(pán)活存量資產(chǎn)。


? 資產(chǎn)出售變現(xiàn)盤(pán)活,是指通過(guò)拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式,獲得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益盤(pán)活存量資產(chǎn)。



圖2-3  存量資產(chǎn)盤(pán)活方式


例如,某市污水污泥處理項(xiàng)目采用TOT方式,由政府方指定機(jī)構(gòu)與社會(huì)投資人共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司向政府方支付特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi),獲得本項(xiàng)目污水處理廠、污泥處理廠、排水管網(wǎng)和泵站的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。共計(jì)盤(pán)活資金36.8億元(特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用),部分用于化解政府隱性債務(wù)。


2、財(cái)政支出償還

財(cái)政支出償還是指政府將到期債務(wù)還款納入當(dāng)年財(cái)政支出預(yù)算,統(tǒng)籌安排一般預(yù)算資金(稅)、基金預(yù)算資金(土地)、經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼等,償還年度到期債務(wù)。財(cái)政支出償還,既為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了安全網(wǎng),又為地方各大國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐,在發(fā)展中化解債務(wù)。


例如,2018年??谑腥嗣裾“l(fā)《??谑?018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案通知》,從調(diào)配財(cái)政資金方面提出控制經(jīng)常性支出、盤(pán)活存量資金、盤(pán)活土地資源三點(diǎn)要求。其中,壓縮經(jīng)常性支出,統(tǒng)籌新增財(cái)力,每年將從因體制調(diào)整形成的新增財(cái)力的50%部分用于償債。


3、國(guó)資增收償還

國(guó)資增收償還是指國(guó)有企業(yè)通過(guò)提質(zhì)增效舉措或通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作等,使得國(guó)企獲得經(jīng)營(yíng)性增收與資本性增收用于償還到期債務(wù),或者上交財(cái)政收入用于償還政府債務(wù)。其中,經(jīng)營(yíng)性增收償還主要是通過(guò)業(yè)務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)整合重組、管理提升等提質(zhì)增效措施實(shí)施債務(wù)償還。資本性增收指國(guó)企優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn),在上市或私募融資過(guò)程中以未來(lái)收益進(jìn)行估價(jià)退出獲取收益。


例如,太原重工面通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作等實(shí)現(xiàn)國(guó)資增收償還債務(wù)。面對(duì)對(duì)主營(yíng)產(chǎn)品市場(chǎng)持續(xù)低迷、資產(chǎn)負(fù)債率及償債成本高企的困境,太原重工公告向控股股東太重集團(tuán)定向增發(fā)股票募集資金12.46億元,用于償還銀行貸款,成功化解債務(wù)危機(jī)。


03
地方政府隱性債務(wù)化解關(guān)鍵問(wèn)題


(一)地方政府支持是關(guān)鍵

地方政府隱性債務(wù)化解意義重大,涉及范圍廣,如資產(chǎn)整合重組、公共服務(wù)項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、存量PPP實(shí)施、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)整合等,需政府方建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。政府方的全力支持是債務(wù)化解成功與否的關(guān)鍵,政府方全力支持可保障政府方、財(cái)政局、國(guó)資委、國(guó)有企業(yè)等各單位溝通協(xié)調(diào)順暢,共同完成地方政府隱性債務(wù)化解方案的實(shí)施與落地。


(二)科學(xué)規(guī)劃債務(wù)化解方案

政府債務(wù)管理與化解工作具有復(fù)雜性、專業(yè)性、規(guī)范性等特點(diǎn)。需要把政府債務(wù)與非政府部門(mén)債務(wù)通盤(pán)考慮、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與金融風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合、充分認(rèn)識(shí)政府債務(wù)可能出現(xiàn)的新變種等。因此需要政府聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu),從目的、要求、方式、方法、進(jìn)度等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排,形成專業(yè)科學(xué)的化債方案。按照化債方案推進(jìn)步驟和工作要求,做到工作目標(biāo)、任務(wù)內(nèi)容、推進(jìn)方法、標(biāo)準(zhǔn)要求、工作責(zé)任的清晰明確。


(三)推進(jìn)政府投融資體制改革

地方政府需深化政府投融資體制改革,積極推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn),依法依規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。完善政府方與國(guó)有企業(yè)的重新定位,嚴(yán)格區(qū)分政府投資與企業(yè)自主投資,嚴(yán)格區(qū)分地方國(guó)有企業(yè)和地方政府債務(wù)的界限。建立完善企業(yè)自主投資決策,保障企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。針對(duì)地方政府項(xiàng)目運(yùn)作需進(jìn)行科學(xué)論證,充分利用資本市場(chǎng)豐富的金融工具,比如REITs、ABS、PPP、融資租賃等,為政府基建項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障,同時(shí)結(jié)合政府投融資模式,合理制定項(xiàng)目運(yùn)作方案。



附件:部分地區(qū)政府債務(wù)化解舉措



(注:該表格根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理)




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